最近陸恭蕙議員提出修訂教育條例中涉及政治條款的草案，讓我們重新留意到政府在教育上的行使法定權力的問題。本文準備將這點提出來討論，並相信這不單是教育界的問題，對所有涉及公帑的資助界別，也是有一定意義的。
近年政府提出不少教育改革，不論是學校管理新措施、或是目標為本課程，都遭到教育界的抗拒。目前教育署採取的多是鼓勵或勸服的方式，還沒涉及行使權力強制的問題。但是，下一學年教育署將要就教學語言向學校發出「強力指引」，最近發表的《教統會第七號報告書》的諮詢文件，也提到對表現不佳的學校提出改善建議，並可能作「適當的處理」，目前當然還不知道如果學校不遵守教署的指引，不實行改善的建議，教育署署長會怎樣反應？會否強烈至運用其取消個別教師註冊的權力來解聘教師，甚或取消學校註冊來關閉學校呢？
雖然目前教育界沒有跡象讓情況惡化到這一地步，但不少教育法例卻確實賦予教育署署長這樣的權力，再加上教育界主要運用的是公帑，在近年一再因為運用公帑而強調的問責(accountability)之下，政府運用其於教育事務上的法定權力的機會，也實在大有增加的可能。
更重要的是，這些教育法例多數是採用主觀的形式寫成的，這是說，在字面上，將判斷的權力放在教育署署長身上。舉例說，教育規例第九十八條(一)便這樣說：
「任何教導、教育、娛樂、康樂或任何種類的活動，若教育署署長認為會損及學生的福利或一般的教育，在任何校舍或任何學校或課室活動的場合，都不會被批准。」(筆者中譯，本文其他法例條文均為筆者中譯，不贅。)
這裏的關鍵顯然是「教育署署長認為」一句，英文原文為「in the opinion of the Director」。在不少其他教育條例中也是採用類似寫法的。例如教育條例中關於關閉學校的第八十三條(一)、關於學校註冊的第二十二條(一)(e)、關於取消校董註冊的第三十一條(一)( c)及(e)條、關於取消校監註冊的第三十七條、關於取消教師註冊的第四十七條(b)、( c)及(e)條，都用了「在教育署署長看來」(if it appears to the Director)的字眼。至於拒絕批准任命校長的教育條例第五火四條，則用了「若教育署署長不滿意」(if the Director is not satisfied)的寫法。關於視學權力方面，教育條例第八十一條(b)及(d)則用了教育署署長或督學「有理由懷疑」(he has reason to suspect)的寫法。教育規例第九十二條(三)、(四)、(八)、(九)等條，便賦予教育署署長絕對的權力，甚至沒有申明署長在行使這些權力時判斷的依據。
為了方便說明，這裏以教育條例第二十二條(一)(e)為例：
「教育署署長可以取消一所學校的註冊或臨時註冊——
(e) 如果在教育署署長看來，校董會沒有令人滿意地管理學校，或學生的教育沒有在合適的情形下得到促進。」
舉一個極端但有可能的假設來說，在一所學生明顯沒有能力以英語為學習語言的學校，如果其校董會仍然堅持採用英語為教學語言，這是否沒有促進學生的教育？又倒過來說，如果一所學生有用英語來學習的能力，但校董會仍堅持用母語教學呢？這又算沒有促進學生的教育嗎？對這兩個情況來說，如果在教育署署長看來，答案是否定的，則署長是否可以行使第二十二條(一)(e)的權力？
當然，在教育原理來說，教學語言的問題早已有定論，但持對母語教學持異見的教育工作者仍大有人在，這已經讓我們有理由懷疑以教育署署長作個人判斷是否合理。對一些涉及政治的教育或學校活動，爭議顯然將會更大。換句話說，法例從教育署署長主觀判斷的寫法，會否構成不利教育的情形。
筆者不闇法律，不知道法律要怎樣寫才可既賦予署長權力，又不用依靠署長主觀的判斷，於此，或許值得借用黃金鴻先生著的普及法律讀物《英國人權六十案》中引述的一個案例(頁二四九至二五五)來參考。這是一九七七年英國的教育與科學大臣對泰晤賽德市鎮議會一案。一九七六年英國的教育與科學大臣引用一九四四年的教育法，強制市鎮議會推行教育改革。一九四四年的教育法是這樣賦予大臣權力的：
「如果大臣相信……任何教育當局在行使本法所給予的權力或履行本法所規定的義務時曾經或準備不合理地作任何行為，得就此項權力的行使或義務的履行怍其認為適當的指示。」
這裏的關鍵是，當時的大臣把這條法例詮釋為，如果他個人相信不合理，就可行使權力。對我們的教育條例來說，這情況就像在表面看來，如果署長「認為」、「看來」、「不滿意」或「有理由懷疑」等，署長就可行使權力。
不過，在該案例中法庭的最後判決不是單從字面來詮釋的。判詞中提到教育大臣須區別錯誤與不合理二者。一個人認為他人的觀點是錯的，並不表示這個人不合理。大臣要「避免一種常見的錯誤，那就是：凡與人見解不同的人都不合理。」所謂「不合理」是指：「一個人除非不僅有錯，而且十分錯，錯到沒有一個合理的人會通情達理地採取他的觀點，是不可隨便被視為不合理的。」
香港是實施普通法的，相信這一案例對我們的教育法例的詮釋具有參考價值。事實上，也只有從這個角度來詮釋我們的教育條例，才較能避免由一個人作主觀判斷的疑慮，才可讓教育工作者有較佳的教育下一代的空間，而對合理與否的判斷，特別是因為使用公帑而出現的問責問題，又是否需要一個在行內具有公信力的專業公會才適宜作出呢？這相信是考慮教育改革的法理問題所必須回答的。